日前,人力资源和社会保障部出台《拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单管理暂行办法》(以下简称《管理办法》),自2022年1月1日起施行。《管理办法》以《保障农民工工资支付条例》(以下简称《支付条例》)第48条中的相关失信惩戒条款为依据,以信用监管为基础,构建了系统完整的失信联合惩戒名单制度(以下称“欠薪黑名单”制度),形成了包括黑名单列入、黑名单信息公示与共享、信用修复在内的重要机制,进一步健全了农民工欠薪治理体系,是根治农民工欠薪问题的重要举措,也是信用法治的良好实践。

农民工群体是推动我国社会主义现代化建设的重要力量,为经济社会发展作出了重要贡献。但长期以来,拖欠农民工工资问题比较突出,对于农民工的合法权益造成了严重损害。党和国家高度重视农民工欠薪问题的治理,习近平总书记多次就此作出重要指示批示,提出了根治欠薪的工作要求。近年来,各地区、各部门坚决贯彻党和国家的决策,加大欠薪治理力度,取得显著成效。《支付条例》在总结欠薪治理经验的基础上,专门规定了“欠薪黑名单”制度,从而对欠薪行为进行信用惩戒和规制。《管理办法》以此为依据,对“欠薪黑名单”制度的基本条件、实施流程、权益保障等重要问题进一步细化,强化了对欠薪行为的信用监管,这将有利于丰富社会治理手段,实现全链条各环节的综合治理,有利于形成科学、合理、有效的欠薪治理体系,夯实农民工权益保障治理体系的基础。

《管理办法》的主要特点和亮点是:

列入标准严格。“欠薪黑名单”制度作为一种管理强度较高的信用管理工具,主要针对的是那些主观恶性较大、行为性质比较恶劣、损害后果比较严重的违法行为,这就有必要明确其具体适用标准。《管理办法》第5条对列入“欠薪黑名单”的标准进行了严格规定,主要包括两种情形,一是克扣、无故拖欠工资达到拒不支付劳动报酬罪数额标准的,二是因拖欠工资行为导致严重社会影响的群体性、极端性事件发生的。关于第一种列入情形,《管理办法》与《中华人民共和国刑法》及相关司法解释相衔接,明确了拖欠农民工工资的数额标准,即“拒不支付一名劳动者三个月以上的劳动报酬且数额在五千元至二万元以上的;拒不支付十名以上劳动者的劳动报酬且数额累计在三万元至十万元以上的”,具体认定最终以各高级人民法院依法确定的本地区执行标准为根据。由此《管理办法》所确定的适用标准,就有了充分的上位法根据。同时,《管理办法》第5条进一步规定,列入“欠薪黑名单”应当有严格的前置条件,即在出现“人力资源和社会保障行政部门依法责令限期支付工资,逾期未支付的”情况下,依法采取“欠薪黑名单”这样严厉的管理手段,从而推动违法行为人自觉纠正其错误行为。与此形成鲜明对比的是,《管理办法》第7条对可以不列入“欠薪黑名单”的情形进行了规定,即“用人单位在人力资源和社会保障行政部门作出列入决定前,已经改正拖欠农民工工资违法行为,且作出不再拖欠农民工工资书面信用承诺的。”对这两个条文进行对比,可以看出,《管理办法》并非以惩戒作为主要目的,而是意在发挥信用惩戒的警示教育功能,督促用人单位尽快解决欠薪的实际问题,切实保障农民工合法权益,彰显了善意文明的执法理念。

惩戒机制严密。农民工欠薪问题长期存在的一个重要原因,是相关部门缺乏有效的管理和惩戒手段,对违法行为人的法律约束不足,导致欠薪的违法成本过低。《管理办法》按照“过罚相当”的原则,着眼于构建合法有效的失信惩戒机制,形成了一套体系严密、惩戒有力的信用管理机制。《管理办法》第9条关于黑名单信息公示、第10条关于黑名单信息共享以及第11条关于黑名单惩戒期限的规定,形成了完整的惩戒体系。其一,“欠薪黑名单”信息公示。“欠薪黑名单”信息公示既是对相关违法事实进行公布,对严重违法失信行为人进行惩戒的机制,也为社会公众获知相关违法失信者信息提供了重要渠道,便于形成社会参与、社会监督的共治格局。其二,“欠薪黑名单”信息共享。《管理办法》第10条规定,“欠薪黑名单”应当共享至同级信用信息共享平台。对黑名单信息的共享,有利于打破信息孤岛,对违法失信行为进行协同治理,形成有效的失信联合惩戒网络和格局。其三,有效的惩戒措施。对于被列入“欠薪黑名单”的主体,依法采取必要的管理或惩戒措施。《管理办法》规定,对于被列入“欠薪黑名单”的主体,应当由相关部门在政府资金支持、政府采购、招投标、融资贷款、市场准入、税收优惠、评优评先、交通出行等方面依法依规予以限制。对相关惩戒措施适用作出明确规定,符合严格法治的精神和要求。其四,设定黑名单惩戒期限。根据我国当前社会信用建设的立法和政策要求,结合相关信用监管实践,《管理办法》第11条规定,“欠薪黑名单”的惩戒期为三年。合理必要的惩戒期限规定,对于严重违法失信行为可以起到相应的警示、震慑和惩戒作用,也有利于规制公权力主体的自由裁量权,保障相关主体的合法权益。

修复机制合理。信用修复是失信惩戒机制的重要组成部分。社会信用建设的基本目标是要弘扬诚信价值观,净化社会环境。对违法失信行为进行惩罚并不是目的,而是一种手段。将违法行为人列入黑名单,并非是要将违法行为人永久钉在耻辱柱上,而是要给予其改过自新的机会。在严重违法失信主体正确认识其错误行为并加以改正,并作出遵守法律法规等承诺后,应当允许其重塑信用。按照善意文明的执法理念,《管理办法》第12条对信用修复作出了全面系统规定,即被列入主体同时符合下列条件的,可以向作出列入决定行政部门申请提前移出“欠薪黑名单”:一是已经改正拖欠农民工工资违法行为的;二是自改正之日起被列入失信联合惩戒名单满6个月的;三是作出不再拖欠农民工工资书面信用承诺的。在修复程序方面,《管理办法》第14条规定当事人应当提出书面信用修复申请,提交已改正欠薪行为证据和不再欠薪书面信用承诺,经行政部门核实后方可作出准许或拒绝移出的决定。前述信用修复规则,兼顾了实施必要惩戒和信用修复两方面的需要,在经过最短惩戒期后,给予当事人改过自新、提前移出的机会,这有利于鼓励当事人主动纠错、重塑信用。同时,对于特别严重的违法行为,则不能实施信用修复。《管理办法》第13条规定,对于“列入失信联合惩戒名单期限内再次发生拖欠农民工工资违法行为与因涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪正在刑事诉讼期间或者已经被追究刑事责任的”的行为,不得提前移出“欠薪黑名单”。该条规定与相关刑事法律相衔接,体现了过罚相当的法治原则,使得违法行为的严重性与惩戒措施的严厉性相匹配。

权益保障充分。公权力主体将相关严重违法失信主体列入黑名单,是一种管理强度较大的信用惩戒措施,容易对相关主体的权益造成损害,必须遵守合法正当程序,充分维护相关主体的合法权益。《管理办法》第6条规定了行政机关需要及时告知当事人的内容与出现异议后的处理方式,充分保障了当事人的知情权与申辩权。《管理办法》第18条赋予了当事人行政复议和行政诉讼权利,为当事人提供了救济渠道。由此,《管理方法》构建了严格的程序保障机制,有利于维护当事人的合法权益。

总体来看,农民工欠薪问题的治理虽然是一个“小切口”,但背后反映的却是社会治理这一不可忽视的“大问题”。《管理办法》依照党中央、国务院对于治理拖欠农民工工资问题的部署要求,坚持问题导向,遵循法治逻辑,构建了体系严密、惩戒有力的“欠薪黑名单”制度体系。这对于构建以信用为基础的新型监管机制,对欠薪问题进行有效治理,更加周全地维护农民工合法权益,营造诚信劳动用工环境与健康的市场经济体制,具有重要意义。